國務院辦公廳關于防止耕地"非糧化"
穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見
國辦發(fā)〔2020〕44號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:
近年來,我國農(nóng)業(yè)結構不斷優(yōu)化,區(qū)域布局趨于合理,糧食生產(chǎn)連年豐收,有力保障了國家糧食安全,為穩(wěn)定經(jīng)濟社會發(fā)展大局提供堅實支撐。與此同時,部分地區(qū)也出現(xiàn)耕地"非糧化"傾向,一些地方把農(nóng)業(yè)結構調(diào)整簡單理解為壓減糧食生產(chǎn),一些經(jīng)營主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹挖塘,一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改種非糧作物等,這些問題如果任其發(fā)展,將影響國家糧食安全。各地區(qū)各部門要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”,認真落實黨中央、國務院決策部署,采取有力舉措防止耕地“非糧化”,切實穩(wěn)定糧食生產(chǎn),牢牢守住國家糧食安全的生命線。經(jīng)國務院同意,現(xiàn)提出以下意見。
一、充分認識防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的重要性緊迫性
(一)堅持把確保國家糧食安全作為"三農(nóng)"工作的首要任務。隨著我國人口增長、消費結構不斷升級和資源環(huán)境承載能力趨緊,糧食產(chǎn)需仍將維持緊平衡態(tài)勢。新冠肺炎疫情全球大流行,國際農(nóng)產(chǎn)品市場供給不確定性增加,必須以穩(wěn)定國內(nèi)糧食生產(chǎn)來應對國際形勢變化帶來的不確定性。各地區(qū)各部門要始終繃緊國家糧食安全這根弦,把穩(wěn)定糧食生產(chǎn)作為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革的前提,著力穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量,堅持耕地管控、建設、激勵多措并舉,不斷鞏固提升糧食綜合生產(chǎn)能力,確保谷物基本自給、口糧絕對安全,切實把握國家糧食安全主動權。
(二)堅持科學合理利用耕地資源。耕地是糧食生產(chǎn)的根基。我國耕地總量少,質(zhì)量總體不高,后備資源不足,水熱資源空間分布不匹配,確保國家糧食安全,必須處理好發(fā)展糧食生產(chǎn)和發(fā)揮比較效益的關系,不能單純以經(jīng)濟效益決定耕地用途,必須將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)。各地區(qū)各部門要認真落實重要農(nóng)產(chǎn)品保障戰(zhàn)略,進一步優(yōu)化區(qū)域布局和生產(chǎn)結構,實施最嚴格的耕地保護制度,科學合理利用耕地資源,防止耕地"非糧化",切實提高保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給水平。
(三)堅持共同扛起保障國家糧食安全的責任。我國人多地少的基本國情決定了必須舉全國之力解決14億人口的吃飯大事。各地區(qū)都有保障國家糧食安全的責任和義務,糧食主產(chǎn)區(qū)要努力發(fā)揮優(yōu)勢,鞏固提升糧食綜合生產(chǎn)能力,繼續(xù)為全國作貢獻;產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)要保持應有的自給率,確保糧食種植面積不減少、產(chǎn)能有提升、產(chǎn)量不下降,共同維護好國家糧食安全。
二、堅持問題導向,堅決防止耕地"非糧化"傾向
(四)明確耕地利用優(yōu)先序。對耕地實行特殊保護和用途管制,嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地。永久基本農(nóng)田是依法劃定的優(yōu)質(zhì)耕地,要重點用于發(fā)展糧食生產(chǎn),特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。耕地在優(yōu)先滿足糧食和食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基礎上,適度用于非食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),對市場明顯過剩的非食用農(nóng)產(chǎn)品,要加以引導,防止無序發(fā)展。
(五)加強糧食生產(chǎn)功能區(qū)監(jiān)管。各地區(qū)要把糧食生產(chǎn)功能區(qū)落實到地塊,引導種植目標作物,保障糧食種植面積。組織開展糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定情況"回頭看",對糧食種植面積大但劃定面積少的進行補劃,對耕地性質(zhì)發(fā)生改變、不符合劃定標準的予以剔除并及時補劃。引導作物一年兩熟以上的糧食生產(chǎn)功能區(qū)至少生產(chǎn)一季糧食,種植非糧作物的要在一季后能夠恢復糧食生產(chǎn)。不得擅自調(diào)整糧食生產(chǎn)功能區(qū),不得違規(guī)在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)建設種植和養(yǎng)殖設施,不得違規(guī)將糧食生產(chǎn)功能區(qū)納入退耕還林還草范圍,不得在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)超標準建設農(nóng)田林網(wǎng)。
(六)穩(wěn)定非主產(chǎn)區(qū)糧食種植面積。糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)要按照重要農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局及分品種生產(chǎn)供給方案要求,制定具體實施方案并抓好落實,扭轉(zhuǎn)糧食種植面積下滑勢頭。產(chǎn)銷平衡區(qū)要著力建成一批旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的口糧田,保證糧食基本自給。主銷區(qū)要明確糧食種植面積底線,穩(wěn)定和提高糧食自給率。
(七)有序引導工商資本下鄉(xiāng)。鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村從事良種繁育、糧食加工流通和糧食生產(chǎn)專業(yè)化社會化服務等。盡快修訂農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法,督促各地區(qū)抓緊建立健全工商資本流轉(zhuǎn)土地資格審查和項目審核制度,強化租賃農(nóng)地監(jiān)測監(jiān)管,對工商資本違反相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地不種糧的"非糧化"行為,一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要堅決予以糾正,并立即停止其享受相關扶持政策。
(八)嚴禁違規(guī)占用永久基本農(nóng)田種樹挖塘。貫徹土地管理法、基本農(nóng)田保護條例有關規(guī)定,落實耕地保護目標和永久基本農(nóng)田保護任務。嚴格規(guī)范永久基本農(nóng)田上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動,禁止占用永久基本農(nóng)田從事林果業(yè)以及挖塘養(yǎng)魚、非法取土等破壞耕作層的行為,禁止閑置、荒蕪永久基本農(nóng)田。利用永久基本農(nóng)田發(fā)展稻漁、稻蝦、稻蟹等綜合立體種養(yǎng),應當以不破壞永久基本農(nóng)田為前提,溝坑占比要符合稻漁綜合種養(yǎng)技術規(guī)范通則標準。推動制訂和完善相關法律法規(guī),明確對占用永久基本農(nóng)田從事林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚等的處罰措施。
三、強化激勵約束,落實糧食生產(chǎn)責任
(九)嚴格落實糧食安全省長責任制。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要切實承擔起保障本地區(qū)糧食安全的主體責任,穩(wěn)定糧食種植面積,將糧食生產(chǎn)目標任務分解到市縣。要堅決遏制住耕地"非糧化"增量,同時對存量問題摸清情況,從實際出發(fā),分類穩(wěn)妥處置,不搞"一刀切"。國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家糧食和儲備局等部門要將防止耕地"非糧化"作為糧食安全省長責任制考核重要內(nèi)容,提高糧食種植面積、產(chǎn)量和高標準農(nóng)田建設等考核指標權重,細化對糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)的考核要求。嚴格考核并強化結果運用,對成績突出的省份進行表揚,對落實不力的省份進行通報約談,并與相關支持政策和資金相銜接。
(十)完善糧食生產(chǎn)支持政策。落實產(chǎn)糧大縣獎勵政策,健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制,著力保護和調(diào)動地方各級政府重農(nóng)抓糧、農(nóng)民務農(nóng)種糧的積極性。將省域內(nèi)高標準農(nóng)田建設產(chǎn)生的新增耕地指標調(diào)劑收益優(yōu)先用于農(nóng)田建設再投入和債券償還、貼息等。加大糧食生產(chǎn)功能區(qū)政策支持力度,相關農(nóng)業(yè)資金向糧食生產(chǎn)功能區(qū)傾斜,優(yōu)先支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)目標作物種植,加快把糧食生產(chǎn)功能區(qū)建成"一季千斤、兩季一噸"的高標準糧田。加強對種糧主體的政策激勵,支持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營,大力推進代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務,提高種糧規(guī)模效益。完善小麥稻谷最低收購價政策,繼續(xù)實施稻谷補貼和玉米大豆生產(chǎn)者補貼,繼續(xù)推進三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點。積極開展糧食生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)機械化技術試驗示范,著力解決水稻機插、玉米籽粒機收等瓶頸問題,加快丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造。支持建設糧食產(chǎn)后烘干、加工設施,延長產(chǎn)業(yè)鏈條,提高糧食經(jīng)營效益。
(十一)加強耕地種糧情況監(jiān)測。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部要綜合運用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術,每半年開展一次全國耕地種糧情況監(jiān)測評價,建立耕地"非糧化"情況通報機制。各地區(qū)要對本區(qū)域耕地種糧情況進行動態(tài)監(jiān)測評價,發(fā)現(xiàn)問題及時整改,重大情況及時報告。定期對糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)目標作物種植情況進行監(jiān)測評價,實行信息化、精細化管理,及時更新電子地圖和數(shù)據(jù)庫。
(十二)加強組織領導。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照本意見要求,抓緊制定工作方案,完善相關政策措施,穩(wěn)妥有序抓好貫徹落實,于2020年年底前將有關落實情況報國務院,并抄送農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部。各有關部門要按照職責分工,切實做好相關工作。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部要會同有關部門做好對本意見執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。
國務院辦公廳
2020年11月4日